總體目標是,“到2025年,競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格主要由市場決定,網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)科學(xué)定價機制全面確立,能源資源價格形成機制進一步完善,重要民生商品價格調(diào)控機制更加健全,公共服務(wù)價格政策基本完善,適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的價格政策體系基本建立”。
有關(guān)天然氣領(lǐng)域的價格改革,主要為石油天然氣價格以及管輸價格兩個方面?!斗桨浮诽岢?,按照“管住中間、放開兩頭”的改革方向,根據(jù)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施獨立運營及勘探開發(fā)、供氣和銷售主體多元化進程,穩(wěn)步推進天然氣門站價格市場化改革,完善終端銷售價格與采購成本聯(lián)動機制。積極協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)燃氣配送網(wǎng)絡(luò)公平開放,減少配氣層級,嚴格監(jiān)管配氣價格,探索推進終端用戶銷售價格市場化。結(jié)合國內(nèi)外能源市場變化和國內(nèi)體制機制改革進程,研究完善成品油定價機制。完善天然氣管道運輸價格形成機制層面,則要適應(yīng)“全國一張網(wǎng)”發(fā)展方向,完善天然氣管道運輸價格形成機制,制定出臺新的天然氣管道運輸定價辦法,進一步健全價格監(jiān)管體系,合理制定管道運輸價格。
中國石油大學(xué)(北京)教授劉毅軍對經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示,兩者之間聯(lián)系緊密,現(xiàn)階段的著重點在于后者,即管網(wǎng)的定價問題,涉及管道、儲氣庫和接收站等基礎(chǔ)設(shè)施,這也是目前政府定價管理更為偏重的層面,這一領(lǐng)域自身的發(fā)展也在逐步完備的過程中。
1997年,陜京輸氣管線的價格由政府統(tǒng)一核定,實行“一線一價”、“新線新價”。在此之前效法鐵路的方式,按照運距核定價格。
2016年10月9日,國家發(fā)改委正式下發(fā)文件,在跨省天然氣管道領(lǐng)域?qū)嵤短烊粴夤艿肋\輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法(試行)》,自2017年1月1日起實施。
上述辦法要求以管道負荷率75%作為計算企業(yè)天然氣管道總周轉(zhuǎn)量的判斷依據(jù),管道負荷率高于75%按實際運輸氣量計算總周轉(zhuǎn)量,負荷率低于75%則按75%對應(yīng)的氣量計算總周轉(zhuǎn)量,最后由企業(yè)年度準許總收入除以年度總周轉(zhuǎn)量計算確定管道運
價率,每3年校核調(diào)整一次。這意味著自2017年起,除個別區(qū)域外,均按照“一企一率”模式定價。
再看天然氣價格的市場化,最早可以追溯到2005年,劉毅軍表示,早期價格較低,實際是將其提升至合理的水平,因而從操作角度而言較為簡單?,F(xiàn)在更多地需要從價格機制角度考慮這一問題,其復(fù)雜性也有所提升。過去強調(diào)通過天然氣價格改革倒逼結(jié)構(gòu)性改革,在推進過程中發(fā)現(xiàn),倒逼的機制不再能夠發(fā)揮出較好的作用,價格是結(jié)構(gòu)改革的結(jié)果。結(jié)構(gòu)改革的重要性由此凸顯。結(jié)構(gòu)改革除上游主體的多元性,還牽涉管網(wǎng)的問題,涉及價格的厘清和規(guī)則的制定。
“從政策的歷史沿革可以看出,政府對石油天然氣領(lǐng)域的價格監(jiān)管更多地趨向于管網(wǎng)的領(lǐng)域。”劉毅軍表示:“相應(yīng)的部門對問題的認識和其中所蘊含的困難看得更清晰:改革具有長期性。大框架是,市場對于資源配置的決定性作用,天然氣產(chǎn)業(yè)鏈是一個完整的價格體系,天然氣價格和管輸費用這兩部分是其中有機聯(lián)系的整體,這個價格體系是結(jié)構(gòu)改革的結(jié)果,結(jié)構(gòu)改革遠不是能夠一蹴而就的。我們開始著眼于關(guān)鍵環(huán)節(jié),如管網(wǎng)的管容分配以及定價等問題,以此為抓手,逐步推進。我們至少找到了一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。”
卓創(chuàng)資訊天然氣市場總監(jiān)國建對記者分析指出,從當(dāng)前狀況看,天然氣市場化改革的第一步正處于國家管網(wǎng)業(yè)務(wù)的落實階段,即所謂的“管住中間”,按照市場化改革的原則和方向來看,也需要兩步走,因為管不住中間就放不開兩頭,而放不開兩端,只管住中間反而和改革初衷背道而馳,因此管網(wǎng)的業(yè)務(wù)落實和市場化定價機制的形成需要協(xié)同推進,“兩條腿走路”。只有管網(wǎng)的業(yè)務(wù)愈發(fā)常態(tài)化,同時逐步放開兩頭,才可以逐漸推行石油天然氣的市場化定價,促進上下游直接交易對接。
目前市場已經(jīng)有所嘗試,管道氣定價普遍分為合同內(nèi)及合同外兩種,合同內(nèi)主要是以政府管制為主的市場凈回值定價模式,也就是所謂的門站價基準。合同外的部分,價格會體現(xiàn)一定的市場化屬性,尤其是現(xiàn)在管道氣定價逐漸形成同液化天然氣市場的聯(lián)動,也不失為市場化定價的一種嘗試。
國建表示:“液化天然氣市場是相對標準的大宗市場,市場的競爭屬性較強,液化天然氣市場和管道氣市場的聯(lián)動性非常好,但是目前能夠體現(xiàn)市場化定價的僅是合同外的量,算是一個小試點,跟最終的市場化格局還存在一定距離,要實現(xiàn)最終的市場化改革,確實不是一蹴而就的,要逐步進行。”
《方案》提及“積極協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)燃氣配送網(wǎng)絡(luò)公平開放”,這是此前綱領(lǐng)性文件中沒有涉及的說法,目前涉及的國家管網(wǎng)業(yè)務(wù)劃歸主要還是跨省長輸以及省網(wǎng)環(huán)節(jié)。國建表示,城市燃氣的配送網(wǎng)絡(luò)在城燃企業(yè)之下,推進城鎮(zhèn)燃氣配送網(wǎng)絡(luò)公平開放相當(dāng)于解決最后一公里的公平開放問題,這部分還需要更加合理,全面且具體的機制或規(guī)范等來支持。
需要解決諸如低利用率管道的開放;對于管輸能力不足情況下,管道建設(shè)與燃氣特許經(jīng)營權(quán)的沖突;對于配氣環(huán)節(jié)配氣費的核準等等眾多問題。